Beamtenrecht: Versetzung zu Vivento rechtswidrig

Beamtenrecht / Urteil Bundesverwaltungsgericht: Versetzung zu Vivento

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22.06.06, 2 C 26.05

1. Ein Beamter hat jederzeit Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung. Der zeitlich unbefristete Entzug eines Funktionsamtes verletzt diesen Anspruch.

2. Der Schutz des Art. 143 b Abs. 3 Satz 1 GG erfasst nicht nur Veränderungen des Statusamtes, sondern erstreckt sich auch auf die Funktionsämter.

3. Der Gestaltungsspielraum nach Art. 33 Abs. 5 GG zur Fortentwicklung und Anpassung des Beamtenrechts an veränderte Umstände steht vorrangig dem Gesetzgeber zu.

[Anmerkung: So weit das Gericht sich im nachfolgenden Text auf das Gesetz bezieht, sind wegen der Gesetzesänderungen im Jahr 2009 jetzt andere Paragraphen heranzuziehen.]

II.
1. Der Inhaber eines statusrechtlichen Amtes kann gemäß Art. 33 Abs. 5 GG beanspruchen, dass ihm ein abstrakt-funktionelles Amt sowie ein amtsangemessenes konkret-funktionelles Amt, d.h. ein entsprechender Dienstposten, übertragen werden (BVerfG, Beschluss vom 03.07.1985 - 2 BvL 16/82 BVerfGE 70, 251 <266>).

a) Das statusrechtliche Amt wird grundsätzlich durch die Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe, durch das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe und durch die dem Beamten verliehene Amtsbezeichnung gekennzeichnet.

b) Das Amt im funktionellen Sinne bezieht sich auf die dienstlichen Aufgaben des Beamten. Das konkret-funktionelle Amt, der Dienstposten, bezeichnet die dem Beamten tatsächlich übertragene Funktion, seinen Aufgabenbereich. Das abstrakt-funktionelle Amt knüpft ebenfalls an die Beschäftigung des Beamten an, jedoch im abstrakt verstandenen Sinne. Gemeint ist der einem statusrechtlichen Amt entsprechende Aufgabenkreis, der einem Inhaber dieses Statusamtes bei einer bestimmten Behörde auf Dauer zugewiesen ist. Das abstrakt-funktionelle Amt wird dem Beamten durch gesonderte Verfügung des Dienstherrn übertragen (Urteil vom 23.09.04 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55>). Die für die amtsgemäße Besoldung gemäß § 18 BBesG notwendige Zusammenschau von Amt im statusrechtlichen und im funktionellen Sinne steht einer dauernden Trennung von Amt und Funktion grundsätzlich entgegen.

c) Im Rahmen dieser Vorgaben liegt es im Ermessen des Dienstherrn, den Inhalt des abstrakt- und des konkret-funktionellen Amtes festzulegen. Das bedeutet aber auch, dass der Dienstherr gehalten ist, dem Beamten solche Funktionsämter zu übertragen, die in ihrer Wertigkeit dem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechen (Urteile vom 11.07.75 - BVerwG 6 C 44.72 - BVerwGE 49, 64 <67 f.>, vom 28.11.91 - BVerwG 2 C 41.89 - BVerwGE 89, 199 <200>). Damit wird dem Beamten zwar kein Recht auf unveränderte oder ungeschmälerte Ausübung eines bestimmten Amtes im funktionellen Sinne gewährt. Er muss vielmehr Änderungen seines abstrakten und konkreten Aufgabenbereiches nach Maßgabe seines statusrechtlichen Amtes hinnehmen. Bei jeder sachlich begründbaren Änderung der dem Beamten übertragenen Funktionsämter muss ihm jedoch stets ein amtsangemessener Tätigkeitsbereich verbleiben (Urteile vom 22.05.1980 a.a.0. S. 151, vom 28.11.1991 a.a.0. und vom 01.06.1995 - BVerwG 2 C 20.94 - BVerwGE 98, 334 <338>). Ohne seine Zustimmung darf dem Beamten diese Beschäftigung weder entzogen, noch darf er auf Dauer unterwertig beschäftigt werden (BVerfG, Beschluss vom 03.07.1985 a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 24.01.1991 a.a.0. S. 315). Insbesondere darf er nicht aus dem Dienst gedrängt und nicht dadurch, dass ihm Pseudobeschäftigungen zugewiesen werden, zur Untätigkeit in perspektivlosem Zuwarten genötigt werden (Urteil vom 07.09.04 - BVerwG 1 D 20.03 -).

2. Der Anspruch des Klägers auf die Übertragung seinem Statusamt entsprechender Funktionsämter wird für den Bereich der Postnachfolgeunternehmen weder durch höherrangiges noch durch einfaches Bundesrecht verdrängt oder verändert.

a) Die Umwandlung des Sondervermögens der Deutschen Bundespost in Unternehmen privater Rechtsform erfolgte auf der Grundlage des Art. 143b GG i.V.m. Art. 87f Abs. 2 GG. Dieser Maßnahme sollte die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost befähigen, in einem weltweit zunehmend liberalisierten Markt für Post- und Kommunikationsdienstleistungen durch größere Handlungsfreiheit im internationalen Wettbewerb mit anderen privaten Anbietern bestehen zu können (BTDrucks 12/6718 S. 1, 75). Das Personal sollte mit größerer Flexibilität eingesetzt werden können, ohne die Rechtsstellung der bei der damaligen Deutschen Bundespost tätigen Beamten zu schmälern und das Institut des Berufsbeamtentums zu verändern. Art. 143b Abs. 1 Satz 1 GG weist hierauf ausdrücklich hin (BVerfG, Kammerbeschluss vom 05.06.02 - 2 BvR 2257/96 -; BVerwG, Urteile vom 20.08.1996 - BVerwG 1 D 80.95 - BVerwGE 103, 375 <377> und vom 07.06.00 - BVerwG 1 D 4.99 BVerwGE 111, 231 <232>; vgl. auch BTDrucks 12/6717 S. 4 und 12/8060 S.182).

Der Schutz nach Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG gilt nicht nur für Veränderungen des Statusamtes, sondern erstreckt sich auch auf die Funktionsämter. Eine darüber hinausgehende Intention ist der Vorschrift nicht zu entnehmen, insbesondere kein über die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG hinausgehender Gestaltungsspielraum der Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost. Dies ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut, wohl aber aus Sinn und Zweck der Vorschrift. Mit der Verfassungsbestimmung des Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG sollte lediglich klargestellt werden, dass die Beschäftigung von Beamten bei privaten Unternehmen verfassungsrechtlich zulässig ist (BTDrucks 12/6717 S. 4) und die gemäß Art. 33 Abs. 5 GG anerkannten Strukturprinzipien des Beamtenrechts auch bei der Weiterbeschäftigung der Beamten der Deutschen Bundespost bei deren privaten Nachfolgeunternehmen grundsätzlich uneingeschränkt Anwendung finden (Urteile vom 07.06.1984 - BVerwG 2 C 84.81 - BVerwGE 69, 303 <305 L>, vom 19.02.02 -BVerwG 1 D 10.01 - und vom 03.03.05 a.a.0. S. 109; vgl. auch BTDrucks 12/6717 zu Art. 143b Abs. 2 GG S. 5 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 27.04.1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 <286 f.>). Für dieses Normverständnis sprechen schließlich die systematische Stellung des Art. 143b GG im Abschnitt der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Grundgesetzes sowie der Umstand, dass der verfassungsgebende Gesetzgeber Art. 33 Abs. 5 GG weder modifiziert noch ergänzt hat.

Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Art. 33 GG setzt voraus, dass der Beamte zur Dienstleistung herangezogen und ihm ein funktionelles Amt übertragen wird, das den Einsatz seiner Arbeitskraft überhaupt erfordert (Urteil vom 23.05.02 - BVerwG 2 A 5.01 -). Dem widerspricht es, dem Beamten auf unbestimmte Zeit kein Funktionsamt zu übertragen und ihn dadurch in den Zustand der Beschäftigungslosigkeit zu versetzen oder ihn, vergleichbar einem Leiharbeiter, über einen längeren Zeitraum in Dienststellen anderer Dienstherren zu beschäftigen. Der zeitlich nicht bestimmte Entzug des abstrakten wie des konkreten Funktionsamtes verletzt den Grundsatz der Verknüpfung von Status und Funktion und damit das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter, das Leistungsprinzip und den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation.

Zwar erlaubt Art. 33 Abs. 5 GG die Fortentwicklung und Anpassung des Beamtenrechts an veränderte Umstände (BVerfG, Beschlüsse vom 31.03.1998 - 2 Bv13 1877/97 und 50/98 - BVerfGE 97, 351 <376 f.> und vom 24.11.1998 - 2 BvL 26/91, 5 bis 10/96, 3 bis 6/97 - BVerfGE 99, 300 <315>), doch steht dieser Gestaltungsspielraum dem Gesetzgeber zu und nicht den die Organisationsgewalt ausübenden Exekutivorganen des Dienstherrn oder den die Dienstherrnbefugnisse ausübenden Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost. Art. 143b Abs. 3 GG hat diese Rechtslage nicht verändert, sondern sie bestätigt.

b) Das einfachrechtliche Bundesrecht berücksichtigt diese verfassungsrechtlichen Vorgaben.

Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zum Personalrecht der Beschäftigten der Deutschen Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG) vom 14.09.1994 (BGBl 1 S. 2325) ist der Kläger Bundesbeamter im unmittelbaren Dienst des Bundes. Seine ursprüngliche berufliche Tätigkeit bei der Deutschen Telekom AG, die keinen Dienst, sondern Arbeit darstellte (Urteil vom 07.09.04 a.a.O.; BTDrucks 12/6718 S. 93), galt kraft der gesetzlichen Fiktion des § 4 Abs. 1 PostPersRG als Dienst. Daraus folgt, dass der dem Beamten übertragene Aufgabenkreis als Amt im Sinne des Bundesbeamtenrechts anzusehen und er amtsangemessen zu beschäftigen ist (Urteil vom 7.06.00 a.a.0. S. 236). Demzufolge findet § 18 BBesG gemäß § 8 PostPersRG ausdrücklich auch für die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost mit der Maßgabe Anwendung, dass gleichwertige Tätigkeiten bei den Aktiengesellschaften als amtsgemäße Funktionen gelten. Dies ermöglicht die Anwendung des Grundsatzes der funktionsgerechten Ämterbewertung auch für die bei den Aktiengesellschaften beschäftigten Beamten (BTDrucks 12/6718 S. 94). In § 6 PostPersRG ist dementsprechend die vorübergehende unterwertige Beschäftigung eines Beamten nur als eine - der Sache nach befristete - Ausnahme vom Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung vorgesehen. Dass der Gesetzgeber auch bei den vom Postpersonalrechtsgesetz erfassten Beamten vom Grundsatz der Verknüpfung von Statusamt und Funktion ausging, obwohl ihm der Personalüberhang sowie zahlreiche Verwaltungsgerichtsentscheidungen bekannt waren, die die Zuordnung von Beamten zu Vivento als rechtswidrig qualifiziert hatten (vgl. u.a. VGH Kassel, Beschluss vom 23.03.04 - 1 TG 137/04 - NVwZ-RR 2005, 124 f., OVG Münster, Beschluss vom 27.10.04 - 1 B 1329/04 - ZBR 2005, 97 ff.), bestätigen sowohl die Neufassung des Postpersonalrechtsgesetzes durch das Erste Gesetz zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9.11.04 (BGBl 1 S. 2774) sowie dessen Änderung durch Art. 2 des Gesetzes zur Reorganisation der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost und zur Änderung anderer Gesetze vom 14.09.05 (BGBl 1 S. 2746). Mit diesen Änderungen hat der Gesetzgeber den Aktiengesellschaften verschiedene Möglichkeiten zur Flexibilisierung des Personaleinsatzes eröffnet (BRDrucks 432/04 S. 9). So enthält § 4 Abs. 3a PostPersRG n.F. eine antragsabhängige Regelung zur Gewährung von Sonderurlaub für Beamte in Bereichen des Personalüberhangs. Ein Entzug des funktionellen Amtes im Wege der Zwangsbeurlaubung ist nicht vorgesehen. Diese keineswegs voraussetzungslose Erweiterung der Gestaltungsmöglichkeiten um konkret benannte Regelungsalternativen nimmt Rücksicht auf die verfassungsrechtlich vorgegebenen Strukturelemente. Sie lässt sich nicht im Sinne einer Öffnung für weitergehende Gestaltungselemente des Personaleinsatzes von Lebenszeitbeamten überdehnen, mag dies auch nach Wirtchaftlichkeitskriterien sinnvoll erscheinen. Die normative Gestaltung durch den Gesetzgeber ist eben nicht allein daran ausgerichtet.

Im Übrigen hat der Gesetzgeber im Bereich der Nachfolgegesellschaften der Deutschen Bundespost bislang keine Notwendigkeit einer besonderen Ruhestandsregelung gesehen. Dies ergibt sich aus dem Wegfall der bis Ende 1999 möglichen Versetzung der Beamten in den einstweiligen Ruhestand, die in den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost eingesetzt waren, wohingegen die Geltung der Regelung im Bereich der Deutschen Bahn AG verlängert wurde (vgl. § 4 Abs. 6 Satz 3 PostPersRG i.V.m. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der personellen Struktur beim Bundeseisenbahnvermögen und in den Unternehmen der Deutschen Bundespost, Art. 15 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Postwesens und der Telekommunikation - Postneuordnungsgesetz - PTNeuOG - vom 14.09.1994 <BGBl 1 S. 2325>; geändert durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Verbesserung der personellen Struktur beim Bundeseisenbahnvermögen und in den Unternehmen der Deutschen Bundespost vom 15.05.02 <BGBl 1 S. 1579>; vgl. auch BTDrucks 14/8044 S. 6).

Im Ergebnis nichts anderes folgt aus § 4 Abs. 4 PostPersRG n.F. Mit dieser Vorschrift wurden die Voraussetzungen geschaffen, Beamte Tochter-, Enkelunternehmen und Beteiligungsgesellschaften zuzuweisen. Diese Regelung ermöglicht es den Aktiengesellschaften, die im Zusammenhang mit der Konzernbildung bestehenden personalwirtschaftlichen Probleme zu lösen und die personelle Flexibilität zu erhöhen (BRDrucks 432/04 S. 10). Die Formulierung der Vorschrift ("nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen zumutbar") macht deutlich, dass der Bundesgesetzgeber auch hier am Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung ausdrücklich festgehalten und die Übertragung einer amtsangemessenen Tätigkeit für unabdingbar erachtet hat.

Schließlich folgt aus § 123a Abs. 2 BRRG, dass der Beamte einer Dienststelle, die in eine privatrechtlich organisierte Einrichtung der öffentlichen Hand umgewandelt wurde, dieser zwar auch ohne seine Zustimmung zugewiesen werden kann, wenn dringende dienstliche Interessen dies erfordern. Nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut ist dem Beamten auch in diesem Fall eine "seinem Amt entsprechende Tätigkeit" zuzuweisen (§ 123a Abs. 2 BRRG).

3. Mit der Versetzung zu Vivento hat der Kläger seine bisherigen Funktionsämter nicht nur vorübergehend verloren, ohne dass ihm andere amtsgemäße Funktionsämter auf Dauer übertragen worden sind.

a) Bei Vivento besteht die Aufgabe des Klägers gemäß Ziffer 5 Abs. 2 der Regelungen zum Rationalisierungsschutz für Beamte zwar darin, sich aktiv an der Suche nach einem Dienstposten zu beteiligen, an Qualifizierungsmaßnahmen teilzunehmen und sich für vorübergehende Tätigkeiten bereitzuhalten. Dies entspricht jedoch keinem Aufgabenbereich innerhalb des Unternehmens im Sinne eines abstrakt- und konkret-funktionellen Amtes. Der Kläger ist in keiner Weise in die Organisation und die Abläufe des Unternehmens Vivento eingebunden und nimmt keine Verwaltungstätigkeiten wahr. Dies hatte die Beklagte auch von vornherein nicht anders beabsichtigt. Nach ihren Ausführungen war mit der Versetzung des Klägers zu Vivento lediglich die Herbeiführung einer "unbestimmten Zeit des Bereithaltens, Wartens und damit der faktischen Nichtbeschäftigung" bezweckt. Damit ist der Kläger nicht Subjekt, sondern Objekt einer Aufgabenbeschreibung (so - sinngemäß - auch Beschluss vom 02.08.05 - BVerwG 6 P 11.04 - zum Stellenpool des Landes Berlin).

b) Es kann unentschieden bleiben, ob die Zuweisung des Klägers zu Vivento eine Versetzung im Sinne des § 26 Abs. 1 oder Abs. 2 Satz 1 BBG ist und ob diese schon deshalb fehlerhaft ist, weil sie zu keiner Übertragung von Funktionsämtern führte. Ebenso braucht nicht geklärt zu werden, ob eine Abordnung zu Vivento gemäß § 27 BBG vorliegt. Auf beide Fragen kommt es nicht an, weil der Kläger als Inhaber eines beamtenrechtlichen Statusamtes, von Ausnahmefällen, z.B. Katastrophensituationen (Urteile vom 27. Februar 1992 - BVerwG 2 C 45.89 - Buchholz 237.8 § 56 RhpLBG Nr. 1 S. 3 und vom 1.06.1995 - BVerwG 2 C 20.94 - BVerwGE 98, 334 <339>), abgesehen, stets, also auch nach einer Umsetzung oder Versetzung, einen Anspruch auf Übertragung eines abstrakten sowie eines konkreten Funktionsamtes hat. Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht vor. Die Zuordnung des Klägers zu Vivento zum 1.03.03 beruht vielmehr auf wettbewerbsorientierten Rationalisierungsmaßnahmen und nicht auf einer kurzfristigen Ausnahmesituation des Unternehmens. Da dem Kläger bei Vivento weder ein Amt im funktionellen Sinne übertragen noch der Zeitpunkt der Übertragung eines solchen Amtes festgelegt wurde, braucht nicht darüber entschieden zu werden, ob und unter welchen Voraussetzungen im Rahmen einer Versetzung oder Abordnung die Übertragung neuer Funktionsämter zeitlich verzögert erfolgen darf. Eine unbefristete Streckung dieser im Rechtssinne einheitlichen Vorgänge ist ausgeschlossen.

c) Auch bei Annahme einer Versetzung nach § 26 Abs. 2 Satz 2 BBG wäre es aus den dargelegten Gründen unzulässig, einem Beamten die Funktionsämter vorzuenthalten. Unter den besonderen Voraussetzungen dieser Vorschrift kann er lediglich auch ohne seine Zustimmung in ein anderes Amt derselben oder einer gleichwertigen Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt im Bereich desselben Dienstherrn versetzt werden. Darum geht es hier nicht. Auch eine entsprechende Anwendbarkeit des § 26 Abs. 2 Satz 2 BBG ist entgegen der Auffassung der Revision nicht daraus herzuleiten, dass der Bundesgesetzgeber für den Fall von Behördenauflösungen keine ausdrückliche Verpflichtung zur Weiterbeschäftigung der Beamten geregelt hat. Denn diese Pflicht des Dienstherrn ergibt sich bereits unmittelbar aus dem gemäß Art. 33 Abs. 5 GG als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums anerkannten Lebenszeitprinzip (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.12.1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255 <268>).

d) Die Zuordnung des Klägers zu Vivento ohne gleichzeitige Übertragung von Funktionsämtern lässt sich ferner nicht mit § 26 Abs. 3 BBG begründen. Diese Vorschrift verpflichtet den Beamten zur Teilnahme an Qualifizierungsmaßnahmen, um zur Vermeidung seiner Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit die Voraussetzungen einer anderen Laufbahn zu erwerben. § 26 Abs. 3 BBG setzt voraus, dass Qualifizierungsmaßnahmen tatsächlich stattfinden und die Arbeitskraft des Beamten ihrem Umfang nach auch beanspruchen, d.h. die Teilnahme an den Fortbildungsmaßnahmen muss die Ursache der Freistellung sein. Das Tatsachengericht hat nicht festgestellt, dass die Beklagte nach einem erkennbaren Konzept Qualifizierungs- und Vermittlungsmaßnahmen durchgeführt hätte, die es erforderlich machten, den Kläger von seinen Dienstaufgaben vollständig zu entbinden, um ihm die Teilnahme an derartigen Maßnahmen zu ermöglichen. Grund der Freistellung des Klägers waren vielmehr personelle Rationalisierungsmaßnahmen. Erst im Anschluss an die Freistellung wurden bei Vivento Überlegungen zur weiteren Verwendung des Klägers angestellt. Nachdem er mehr als ein Jahr überhaupt nicht beschäftigt wurde, nahm er seit Juli 2004, jeweils befristet auf sechs Monate, Aufgaben bei der Bundesagentur für Arbeit wahr. Diese Verwendung ist nicht als zeitlich begrenztes Praktikum zu qualifizieren, das ihn auf eine konkret beabsichtigte dauerhafte Beschäftigung vorbereiten soll. Sie dient vielmehr dazu, den Kläger zumindest vorübergehend zu beschäftigen und zugleich dazu, personelle Engpässe an anderer Stelle auszugleichen; weitergehende verbindliche Zusagen sind weder festgestellt noch im Revisionsverfahren geltend gemacht worden. Davon abgesehen setzt § 26 Abs. 3 BBG nicht voraus, dass einem Beamten für die Zeit seiner Fortbildung das abstrakte Funktionsamt entzogen wird.

e) Auch durch die "Abordnungen" an die Bundesagentur für Arbeit wurde dem Kläger schließlich kein Amt im abstrakt-funktionellen Sinne übertragen. Zwar wurde dem Kläger bei der Bundesagentur für Arbeit ein Dienstposten übertragen. Ihm fehlte jedoch nach wie vor das abstrakt-funktionelle Amt bei seiner Stammbehörde. Eine Abordnung nach § 27 BBG setzt aber gerade den Fortbestand des abstrakt-funktionellen Amtes bei der Stammbehörde voraus.