Beförderung / Laufbahnbefähigung
Das Laufbahnrecht ist seit einigen Jahren großen Veränderungen unterworfen.
Ergänzend wirft auch die Neuorganisation vieler Studiengänge (Bachelor / Master) Fragen des Laufbahnrechts und insbesondere nach der Laufbahnbefähigung auf, die wir früher so nicht kannten.
In dem ersten Fall auf dieser Seite ging es um die Nichtigkeit der Ernennung einer Bewerberin, der die Laufbahnbefähigung fehlte.
In der juristischen Praxis werden solche Fälle selten auftreten, ausgeschlossen sind sie nicht.
Für eine Beförderung kann natürlich der / die nicht ausgewählt werden, dem die Laufbahnbefähigung fehlt.
Im Zusammenhang mit Beförderungen (oder der Gewährung von Zulagen) fragt man auch nach der Beförderungsreife des Beamten / der Beamtin.
Laufbahnbefähigung
Im nachstehend dargestellten Fall war das Bundesverwaltungsgericht vordergründig mit anderen Fragen befasst, aber im Wesentlichen ging es um Fragen der Laufbahnbefähigung.
Das Gericht urteilt sehr konsequent (man könnte auch sagen: streng), denn es bestätigt die Auffassung, die vor Jahren erfolgte Ernennung sei unwirksam.
Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts Nr. 29/2015 vom 23.04.2015
zu der Sache BVerwG 2 C 35.13
Ernennung „anderer Bewerber“ stets nur bei Zustimmung des Landespersonalausschusses
Landesbeamte, denen für das in Aussicht genommene Amt die Laufbahnbefähigung fehlt, dürfen nur zu Beamten auf Lebenszeit ernannt werden, wenn zuvor - vor der Einstellung oder vor der Lebenszeiternennung - der landesgesetzlich eingerichtete Landespersonalausschuss (LPA) die erforderliche Befähigung des Beamten festgestellt hat.
Das gilt auch dann, wenn die gesetzliche Bestimmung die Mitwirkung des LPA unmittelbar nur bei Einstellungen, nicht aber auch bei der erstmaligen Übertragung eines Amtes auf Lebenszeit regelt und der Dienstherr bei einer solchen Übertragung irrtümlich davon ausgeht, dass der zu ernennende Beamte über die erforderliche Laufbahnbefähigung verfügt. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.
Die Klägerin legte 2001 die erste Staatsprüfung für das Lehramt (Primarstufe) und nach Ableistung des Vorbereitungsdienstes 2003 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen ab. 2004 wurde sie unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur „Lehrerin zur Anstellung“ (z. A.) ernannt (Besoldungsgruppe A 12).
2005 wurde sie unter Verkennung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen zur „Realschullehrerin“ ernannt (Besoldungsgruppe A 13). Zweieinhalb Jahre später fiel dieser Fehler auf. Den Antrag des Kultusministeriums, die Befähigung der Klägerin für die Laufbahn des Lehramts an Realschulen im Land Niedersachsen festzustellen und ihrer Ernennung zur Realschullehrerin nachträglich zuzustimmen, lehnte der LPA im April 2008 ab. Daraufhin stellte die Beklagte im Mai 2008 mit Bescheid fest, dass die Ernennung der Klägerin zur „Realschullehrerin“ nichtig und damit von Beginn an unwirksam sei; der Klägerin sei das Amt einer „Lehrerin“ zu übertragen. Die von der Klägerin gegen die Feststellung der Nichtigkeit ihrer Ernennung zur Realschullehrerin erhobene Klage wurde vom Oberverwaltungsgericht abgewiesen. Die hiergegen eingelegte Revision der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
Das einschlägige Landesrecht sieht die Mitwirkung des LPA bei „anderen Bewerbern“ - also Bewerbern, die nicht über die für die Übertragung des ins Auge gefassten Amtes erforderliche Laufbahnbefähigung verfügen - unmittelbar nur für deren Einstellung vor, also für die (erstmalige) Berufung in ein Beamtenverhältnis. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass dieser Mitwirkungstatbestand analog für die erstmalige Übertragung eines Amtes auf Lebenszeit gilt, wenn der Bewerber (zutreffend) als Laufbahnbewerber eingestellt worden ist, ihm aber für das nunmehr ins Auge gefasste Amt die Laufbahnbefähigung fehlt. Das ergebe sich daraus, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen sei, mit der Regelung für die Einstellung alle Fälle der Ernennung von „anderen Bewerbern“ zu erfassen und dabei den seltenen, aber nicht völlig ausgeschlossenen Fall, dass der Beamte erst nach der Einstellung zum „anderen Bewerber“ wird, nicht im Blick hatte. Der Umstand, dass damit mittelbar auch eine Erweiterung der Nichtigkeitsgründe (oder nach neuem Recht: Rücknahmegründe) der Ernennung verbunden ist, setzt einer Analogie zwar besonders enge Grenzen, schließt sie aber nicht aus. Das Laufbahnprinzip, Art. 33 Abs. 5 GG, und das Leistungsprinzip, Art. 33 Abs. 2 GG, stehen einer ungeprüften Ernennung „anderer Bewerber“ - und damit der Ernennung von möglicherweise unqualifizierten Bewerbern - entgegen. Wird ein „anderer Bewerber“ am LPA vorbei und damit ohne die diesem obliegende Prüfung, ob seine Qualifikation derjenigen eines Laufbahnbewerbers vergleichbar ist, zum Beamten auf Lebenszeit ernannt und hätte es damit mangels Möglichkeit zur Fehlerkorrektur sein Bewenden, dann bliebe auch die solchermaßen fehlerhaft besetzte Planstelle dauerhaft einer ordnungsgemäßen, den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Besetzung entzogen. Dieser Zweck erfordert ein objektives Verständnis des Mitwirkungstatbestandes, so dass es nicht darauf ankommt, ob dem Dienstherrn die Notwendigkeit der Einbeziehung des LPA vor der beabsichtigten Ernennung bekannt war und ob die Annahme der einem Laufbahnbewerber vergleichbaren Qualifikation im konkreten Fall überhaupt in Betracht kam.
Vorinstanzen:
OVG Lüneburg 5 LC 283/10 - Urteil vom 28. Februar 2012
VG Hannover 2 A 3612/08 - Urteil vom 29.09.10
zu der Sache BVerwG 2 C 35.13
Ernennung „anderer Bewerber“ stets nur bei Zustimmung des Landespersonalausschusses
Landesbeamte, denen für das in Aussicht genommene Amt die Laufbahnbefähigung fehlt, dürfen nur zu Beamten auf Lebenszeit ernannt werden, wenn zuvor - vor der Einstellung oder vor der Lebenszeiternennung - der landesgesetzlich eingerichtete Landespersonalausschuss (LPA) die erforderliche Befähigung des Beamten festgestellt hat.
Das gilt auch dann, wenn die gesetzliche Bestimmung die Mitwirkung des LPA unmittelbar nur bei Einstellungen, nicht aber auch bei der erstmaligen Übertragung eines Amtes auf Lebenszeit regelt und der Dienstherr bei einer solchen Übertragung irrtümlich davon ausgeht, dass der zu ernennende Beamte über die erforderliche Laufbahnbefähigung verfügt. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.
Die Klägerin legte 2001 die erste Staatsprüfung für das Lehramt (Primarstufe) und nach Ableistung des Vorbereitungsdienstes 2003 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen ab. 2004 wurde sie unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur „Lehrerin zur Anstellung“ (z. A.) ernannt (Besoldungsgruppe A 12).
2005 wurde sie unter Verkennung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen zur „Realschullehrerin“ ernannt (Besoldungsgruppe A 13). Zweieinhalb Jahre später fiel dieser Fehler auf. Den Antrag des Kultusministeriums, die Befähigung der Klägerin für die Laufbahn des Lehramts an Realschulen im Land Niedersachsen festzustellen und ihrer Ernennung zur Realschullehrerin nachträglich zuzustimmen, lehnte der LPA im April 2008 ab. Daraufhin stellte die Beklagte im Mai 2008 mit Bescheid fest, dass die Ernennung der Klägerin zur „Realschullehrerin“ nichtig und damit von Beginn an unwirksam sei; der Klägerin sei das Amt einer „Lehrerin“ zu übertragen. Die von der Klägerin gegen die Feststellung der Nichtigkeit ihrer Ernennung zur Realschullehrerin erhobene Klage wurde vom Oberverwaltungsgericht abgewiesen. Die hiergegen eingelegte Revision der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
Das einschlägige Landesrecht sieht die Mitwirkung des LPA bei „anderen Bewerbern“ - also Bewerbern, die nicht über die für die Übertragung des ins Auge gefassten Amtes erforderliche Laufbahnbefähigung verfügen - unmittelbar nur für deren Einstellung vor, also für die (erstmalige) Berufung in ein Beamtenverhältnis. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass dieser Mitwirkungstatbestand analog für die erstmalige Übertragung eines Amtes auf Lebenszeit gilt, wenn der Bewerber (zutreffend) als Laufbahnbewerber eingestellt worden ist, ihm aber für das nunmehr ins Auge gefasste Amt die Laufbahnbefähigung fehlt. Das ergebe sich daraus, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen sei, mit der Regelung für die Einstellung alle Fälle der Ernennung von „anderen Bewerbern“ zu erfassen und dabei den seltenen, aber nicht völlig ausgeschlossenen Fall, dass der Beamte erst nach der Einstellung zum „anderen Bewerber“ wird, nicht im Blick hatte. Der Umstand, dass damit mittelbar auch eine Erweiterung der Nichtigkeitsgründe (oder nach neuem Recht: Rücknahmegründe) der Ernennung verbunden ist, setzt einer Analogie zwar besonders enge Grenzen, schließt sie aber nicht aus. Das Laufbahnprinzip, Art. 33 Abs. 5 GG, und das Leistungsprinzip, Art. 33 Abs. 2 GG, stehen einer ungeprüften Ernennung „anderer Bewerber“ - und damit der Ernennung von möglicherweise unqualifizierten Bewerbern - entgegen. Wird ein „anderer Bewerber“ am LPA vorbei und damit ohne die diesem obliegende Prüfung, ob seine Qualifikation derjenigen eines Laufbahnbewerbers vergleichbar ist, zum Beamten auf Lebenszeit ernannt und hätte es damit mangels Möglichkeit zur Fehlerkorrektur sein Bewenden, dann bliebe auch die solchermaßen fehlerhaft besetzte Planstelle dauerhaft einer ordnungsgemäßen, den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Besetzung entzogen. Dieser Zweck erfordert ein objektives Verständnis des Mitwirkungstatbestandes, so dass es nicht darauf ankommt, ob dem Dienstherrn die Notwendigkeit der Einbeziehung des LPA vor der beabsichtigten Ernennung bekannt war und ob die Annahme der einem Laufbahnbewerber vergleichbaren Qualifikation im konkreten Fall überhaupt in Betracht kam.
Vorinstanzen:
OVG Lüneburg 5 LC 283/10 - Urteil vom 28. Februar 2012
VG Hannover 2 A 3612/08 - Urteil vom 29.09.10
Auszug aus der VV zur BLV
Zu §§ 7 und 8 (Feststellung der Laufbahnbefähigung)
Mit Inkrafttreten der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ist Bewerberinnen und Bewerbern im Falle der Einstellung, eines Wechsels und der Versetzung von einem anderen Dienstherrn schriftlich mitzuteilen, dass sie die erforderliche Laufbahnbefähigung besitzen. Ein entsprechendes Muster ist als Anlage 1 beigefügt. Der bisher in vielen Fällen übliche Aktenvermerk reicht nicht aus.
Die Feststellung der Laufbahnbefähigung muss sich auf eine im Ressort eingerichtete Laufbahn beziehen. Sie dient allein der Prüfung, ob die Beamtin oder der Beamte geeignet ist, die Aufgaben der Laufbahn wahrzunehmen. Die übrigen Voraussetzungen für eine Verbeamtung sind gesondert zu prüfen (vgl. §§ 5 bis 7 des Bundesbeamtengesetzes - BBG). Insbesondere ist die Berufung in ein Beamtenverhältnis nur zulässig zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben oder von Aufgaben, die zur Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen (§ 5 BBG).
Die Frage, welche Laufbahnen in dem jeweiligen Ressort eingerichtet werden, wird im Wesentlichen durch die Aufgabenstruktur bestimmt. Dementsprechend wird z. B. die Einrichtung eines tierärztlichen Dienstes in vielen Bereichen nicht in Betracht kommen. Die BLV selbst macht keine Vorgaben dazu, in welcher Form die Entscheidung der obersten Dienstbehörde über die Einrichtung von Laufbahnen dokumentiert werden sollte. Da eine Übersicht über die eingerichteten Laufbahnen inklusive der wichtigsten Fachrichtungen aber Grundlage für verschiedene personalpolitische Entscheidungen ist, wird die Erstellung einer entsprechenden Übersicht durch die Personalabteilung in schriftlicher oder elektronischer Form empfohlen.
1. Zuordnung der Studienabschlüsse zu den Laufbahngruppen
Bachelorabschlüsse eröffnen den Zugang zum gehobenen Dienst und Masterabschlüsse den Zugang zum höheren Dienst. Die bisherige Praxis, dass Masterabschlüsse an Fachhochschulen für den höheren Dienst nur anerkannt werden, wenn sie ein gesondertes Akkreditierungsverfahren durchlaufen haben und den Zusatz „Eröffnet den Zugang zum höheren Dienst“ verwenden dürfen, wird abgelöst. Zukünftig können Fachhochschulabsolventinnen und Fachhochschulabsolventen mit einem Masterabschluss auch dann zugelassen werden, wenn der Akkreditierungsbescheid keinen entsprechenden Zusatz enthält. Dies gilt auch für Studiengänge, die vor dem 1.01.08 oder ohne Zuerkennung des Zusatzes akkreditiert wurden. Nur vor der Akkreditierung erworbene Masterabschlüsse an Fachhochschulen führen in den gehobenen Dienst.
Einem Bachelorabschluss gleichwertig sind Diplome an Fachhochschulen sowie Abschlüsse in akkreditierten Bachelorausbildungsgängen an Berufsakademien.
Einem Masterabschluss gleichwertig sind Diplome an Universitäten. Bei den Lehrämtern setzen in den meisten Fällen die 1. Staatsexamen einen Master voraus, so dass mit Erwerb des 1. Staatsexamen regelmäßig auch die Bildungsvoraussetzungen für den höheren sprach- und kulturwissenschaftlichen Dienst erfüllt sind. Da die Lehrerausbildung aber in den Bundesländern gerade umgestellt wird, sollte vor der Zuordnung zu einer Laufbahngruppe ggf. bei dem jeweiligen Kultusministerium des Landes, in dem der Abschluss erworben wurde, eine entsprechende Auskunft eingeholt werden.
Im Hinblick auf den sog. Weiterbildungsmaster ist folgendes anzumerken: Weiterbildende Masterstudiengänge setzen nach dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.10.03 i.d.F. vom 18.09.08 nach einem qualifizierten Hochschulabschluss qualifizierte berufspraktische Erfahrung von i. d. R. nicht unter einem Jahr voraus. Die Inhalte des weiterbildenden Masterstudiengangs sollen die beruflichen Erfahrungen berücksichtigen und an diese anknüpfen. Bei der Konzeption eines weiterbildenden Masterstudiengangs legt die Hochschule den Zusammenhang von beruflicher Qualifikation und Studienangebot dar. Weiterbildende Masterstudiengänge entsprechen deshalb in den Anforderungen den konsekutiven Masterstudiengängen und führen zu dem gleichen Qualifikationsniveau und zu denselben Berechtigungen. Die Gleichwertigkeit der Anforderungen muss in der Akkreditierung festgestellt worden sein.
2. Fachliche Zuordnung der Studiengänge
Die fachliche Zuordnung zu den neuen Laufbahnen folgt im gehobenen und höheren Dienst der Zuordnung der Studiengänge zu den so genannten Fächergruppen in der Hochschulstatistik des Statistischen Bundesamtes. Die Zuordnung von Abschlüssen zu einer Laufbahn des einfachen und mittleren Dienstes orientiert sich an der Schulstatistik und der Berufsstatistik. Zur Arbeitserleichterung wird als Anlage 2 eine Excel-Tabelle beigefügt, aus der die jeweilige Zuordnung zu entnehmen ist. In Zweifelsfällen erteilt das Bundesministerium des Innern (BMI) Auskunft.
3. Absolventinnen und Absolventen mit Vorbereitungsdienst
Wird im Anschluss an ein Hochschulstudium oder eine Ausbildung ein fachspezifischer Vorbereitungsdienst absolviert, orientiert sich die Zuordnung zur Laufbahn an der fachlichen Ausrichtung des Vorbereitungsdienstes.
Beispiel: Studienabschlüsse im Bereich Mathematik sind dem naturwissenschaftlichen Dienst zuzuordnen. Werden die Absolventinnen und Absolventen aber zu einem Vorbereitungsdienst für den höheren technischen Verwaltungsdienst zugelassen, ist dieser Abschluss maßgeblich, d.h. die Beamtin oder der Beamte erwirbt durch den Vorbereitungsdienst die Laufbahnbefähigung für den höheren technischen Verwaltungsdienst.
4. Absolventinnen und Absolventen so genannter nicht-konsekutiver Masterstudiengänge
Besonderheiten gelten auch bei Absolventinnen und Absolventen sog. nicht-konsekutiver Masterstudiengänge. Dieses sind Studiengänge, die fachlich nicht auf einem Bachelorstudium aufbauen. Hier ist für die Feststellung der Laufbahnbefähigung die fachliche Zuordnung des Masterabschlusses maßgebend.
Beispiel: Ein Student mit Bachelorabschluss im Bereich Architektur, der einen Masterstudiengang in Betriebswirtschaft absolviert und anschließend zwei Jahre und sechs Monate als Betriebswirt in einem Bauunternehmen arbeitet, besitzt die Laufbahnbefähigung für den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst.
5. Andere Bewerberinnen und andere Bewerber
Die Voraussetzungen für die Einstellung anderer Bewerberinnen und anderer Bewerber sind im Wesentlichen gleich geblieben. Die oberste Dienstbehörde ist weiterhin an die Entscheidung des Bundespersonalausschusses gebunden und teilt auf dieser Grundlage der oder dem Betroffenen die Feststellung der Laufbahnbefähigung schriftlich mit (vgl. Anlage 1).
6. Überleitung der bereits eingestellten Beamtinnen und Beamten
Die bisherigen Laufbahnen wurden durch Verordnung (Anlage 4 zu § 51 Absatz 1) in das neue Laufbahnsystem überführt. Gesonderte Mitteilungen sind in diesen Fällen entbehrlich.
Von der laufbahnrechtlichen Zuordnung unberührt bleibt die Eignungsprüfung anhand des Anforderungsprofils, das in der Stellenausschreibung gefordert worden ist, d.h. sucht die Behörde eine „reine“ Betriebswirtin oder einen „reinen“ Betriebswirt, werden in der Regel Betriebswirtinnen oder Betriebswirte mit einschlägigem Bachelor- und Masterabschluss dem Anforderungsprofil eher entsprechen.
Zu § 9 (Ämter der Laufbahnen)
Die Ämter der neuen Laufbahnen ergeben sich aus Anlage 1 zu § 9 Absatz 1 und nicht wie bisher in vielen Fällen aus den einschlägigen Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnungen. Auch hier ist die Übergangsregelung des § 51 Absatz 3 zu beachten, der zufolge Amtsbezeichnungen, die beim Inkrafttreten der BLV geführt werden, bis zur Übertragung eines anderen Amtes weitergeführt werden können.
Bei der Vergabe der Zusätze sind die allgemeinen Vorbemerkungen zu Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes zu beachten. Zusätze werden im Regelfall der Amtsbezeichnung vorangestellt (z.B. Regierungsinspektor), können aber auch eingefügt werden (z. B. Oberregierungsrat).
Zu §§ 7 und 8 (Feststellung der Laufbahnbefähigung)
Mit Inkrafttreten der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ist Bewerberinnen und Bewerbern im Falle der Einstellung, eines Wechsels und der Versetzung von einem anderen Dienstherrn schriftlich mitzuteilen, dass sie die erforderliche Laufbahnbefähigung besitzen. Ein entsprechendes Muster ist als Anlage 1 beigefügt. Der bisher in vielen Fällen übliche Aktenvermerk reicht nicht aus.
Die Feststellung der Laufbahnbefähigung muss sich auf eine im Ressort eingerichtete Laufbahn beziehen. Sie dient allein der Prüfung, ob die Beamtin oder der Beamte geeignet ist, die Aufgaben der Laufbahn wahrzunehmen. Die übrigen Voraussetzungen für eine Verbeamtung sind gesondert zu prüfen (vgl. §§ 5 bis 7 des Bundesbeamtengesetzes - BBG). Insbesondere ist die Berufung in ein Beamtenverhältnis nur zulässig zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben oder von Aufgaben, die zur Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen (§ 5 BBG).
Die Frage, welche Laufbahnen in dem jeweiligen Ressort eingerichtet werden, wird im Wesentlichen durch die Aufgabenstruktur bestimmt. Dementsprechend wird z. B. die Einrichtung eines tierärztlichen Dienstes in vielen Bereichen nicht in Betracht kommen. Die BLV selbst macht keine Vorgaben dazu, in welcher Form die Entscheidung der obersten Dienstbehörde über die Einrichtung von Laufbahnen dokumentiert werden sollte. Da eine Übersicht über die eingerichteten Laufbahnen inklusive der wichtigsten Fachrichtungen aber Grundlage für verschiedene personalpolitische Entscheidungen ist, wird die Erstellung einer entsprechenden Übersicht durch die Personalabteilung in schriftlicher oder elektronischer Form empfohlen.
1. Zuordnung der Studienabschlüsse zu den Laufbahngruppen
Bachelorabschlüsse eröffnen den Zugang zum gehobenen Dienst und Masterabschlüsse den Zugang zum höheren Dienst. Die bisherige Praxis, dass Masterabschlüsse an Fachhochschulen für den höheren Dienst nur anerkannt werden, wenn sie ein gesondertes Akkreditierungsverfahren durchlaufen haben und den Zusatz „Eröffnet den Zugang zum höheren Dienst“ verwenden dürfen, wird abgelöst. Zukünftig können Fachhochschulabsolventinnen und Fachhochschulabsolventen mit einem Masterabschluss auch dann zugelassen werden, wenn der Akkreditierungsbescheid keinen entsprechenden Zusatz enthält. Dies gilt auch für Studiengänge, die vor dem 1.01.08 oder ohne Zuerkennung des Zusatzes akkreditiert wurden. Nur vor der Akkreditierung erworbene Masterabschlüsse an Fachhochschulen führen in den gehobenen Dienst.
Einem Bachelorabschluss gleichwertig sind Diplome an Fachhochschulen sowie Abschlüsse in akkreditierten Bachelorausbildungsgängen an Berufsakademien.
Einem Masterabschluss gleichwertig sind Diplome an Universitäten. Bei den Lehrämtern setzen in den meisten Fällen die 1. Staatsexamen einen Master voraus, so dass mit Erwerb des 1. Staatsexamen regelmäßig auch die Bildungsvoraussetzungen für den höheren sprach- und kulturwissenschaftlichen Dienst erfüllt sind. Da die Lehrerausbildung aber in den Bundesländern gerade umgestellt wird, sollte vor der Zuordnung zu einer Laufbahngruppe ggf. bei dem jeweiligen Kultusministerium des Landes, in dem der Abschluss erworben wurde, eine entsprechende Auskunft eingeholt werden.
Im Hinblick auf den sog. Weiterbildungsmaster ist folgendes anzumerken: Weiterbildende Masterstudiengänge setzen nach dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.10.03 i.d.F. vom 18.09.08 nach einem qualifizierten Hochschulabschluss qualifizierte berufspraktische Erfahrung von i. d. R. nicht unter einem Jahr voraus. Die Inhalte des weiterbildenden Masterstudiengangs sollen die beruflichen Erfahrungen berücksichtigen und an diese anknüpfen. Bei der Konzeption eines weiterbildenden Masterstudiengangs legt die Hochschule den Zusammenhang von beruflicher Qualifikation und Studienangebot dar. Weiterbildende Masterstudiengänge entsprechen deshalb in den Anforderungen den konsekutiven Masterstudiengängen und führen zu dem gleichen Qualifikationsniveau und zu denselben Berechtigungen. Die Gleichwertigkeit der Anforderungen muss in der Akkreditierung festgestellt worden sein.
2. Fachliche Zuordnung der Studiengänge
Die fachliche Zuordnung zu den neuen Laufbahnen folgt im gehobenen und höheren Dienst der Zuordnung der Studiengänge zu den so genannten Fächergruppen in der Hochschulstatistik des Statistischen Bundesamtes. Die Zuordnung von Abschlüssen zu einer Laufbahn des einfachen und mittleren Dienstes orientiert sich an der Schulstatistik und der Berufsstatistik. Zur Arbeitserleichterung wird als Anlage 2 eine Excel-Tabelle beigefügt, aus der die jeweilige Zuordnung zu entnehmen ist. In Zweifelsfällen erteilt das Bundesministerium des Innern (BMI) Auskunft.
3. Absolventinnen und Absolventen mit Vorbereitungsdienst
Wird im Anschluss an ein Hochschulstudium oder eine Ausbildung ein fachspezifischer Vorbereitungsdienst absolviert, orientiert sich die Zuordnung zur Laufbahn an der fachlichen Ausrichtung des Vorbereitungsdienstes.
Beispiel: Studienabschlüsse im Bereich Mathematik sind dem naturwissenschaftlichen Dienst zuzuordnen. Werden die Absolventinnen und Absolventen aber zu einem Vorbereitungsdienst für den höheren technischen Verwaltungsdienst zugelassen, ist dieser Abschluss maßgeblich, d.h. die Beamtin oder der Beamte erwirbt durch den Vorbereitungsdienst die Laufbahnbefähigung für den höheren technischen Verwaltungsdienst.
4. Absolventinnen und Absolventen so genannter nicht-konsekutiver Masterstudiengänge
Besonderheiten gelten auch bei Absolventinnen und Absolventen sog. nicht-konsekutiver Masterstudiengänge. Dieses sind Studiengänge, die fachlich nicht auf einem Bachelorstudium aufbauen. Hier ist für die Feststellung der Laufbahnbefähigung die fachliche Zuordnung des Masterabschlusses maßgebend.
Beispiel: Ein Student mit Bachelorabschluss im Bereich Architektur, der einen Masterstudiengang in Betriebswirtschaft absolviert und anschließend zwei Jahre und sechs Monate als Betriebswirt in einem Bauunternehmen arbeitet, besitzt die Laufbahnbefähigung für den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst.
5. Andere Bewerberinnen und andere Bewerber
Die Voraussetzungen für die Einstellung anderer Bewerberinnen und anderer Bewerber sind im Wesentlichen gleich geblieben. Die oberste Dienstbehörde ist weiterhin an die Entscheidung des Bundespersonalausschusses gebunden und teilt auf dieser Grundlage der oder dem Betroffenen die Feststellung der Laufbahnbefähigung schriftlich mit (vgl. Anlage 1).
6. Überleitung der bereits eingestellten Beamtinnen und Beamten
Die bisherigen Laufbahnen wurden durch Verordnung (Anlage 4 zu § 51 Absatz 1) in das neue Laufbahnsystem überführt. Gesonderte Mitteilungen sind in diesen Fällen entbehrlich.
Von der laufbahnrechtlichen Zuordnung unberührt bleibt die Eignungsprüfung anhand des Anforderungsprofils, das in der Stellenausschreibung gefordert worden ist, d.h. sucht die Behörde eine „reine“ Betriebswirtin oder einen „reinen“ Betriebswirt, werden in der Regel Betriebswirtinnen oder Betriebswirte mit einschlägigem Bachelor- und Masterabschluss dem Anforderungsprofil eher entsprechen.
Zu § 9 (Ämter der Laufbahnen)
Die Ämter der neuen Laufbahnen ergeben sich aus Anlage 1 zu § 9 Absatz 1 und nicht wie bisher in vielen Fällen aus den einschlägigen Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnungen. Auch hier ist die Übergangsregelung des § 51 Absatz 3 zu beachten, der zufolge Amtsbezeichnungen, die beim Inkrafttreten der BLV geführt werden, bis zur Übertragung eines anderen Amtes weitergeführt werden können.
Bei der Vergabe der Zusätze sind die allgemeinen Vorbemerkungen zu Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes zu beachten. Zusätze werden im Regelfall der Amtsbezeichnung vorangestellt (z.B. Regierungsinspektor), können aber auch eingefügt werden (z. B. Oberregierungsrat).
Beförderungsreife
Zu den Begriffen Laufbahnbefähigung und Beförderungsreife hat sich das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2018 noch einmal geäußert. Die Entscheidung befasst sich in der Sache mit der Frage der Zahlung einer Zulage bei Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Laufbahnrechtliche Erwägungen fallen gewissermaßen nebenbei ab, und zwar in einer Art, die durchaus auch im Zusammenhang mit Beförderungen bedenkenswert ist.
Nebenbei sei angemerkt, dass sich im Bereich "Gewährung von Zulagen" im Besoldungsrecht in den letzten Jahren bundes- und landesrechtlich umfassende Veränderungen ergeben haben. Manche Zulagen sind weggefallen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13.12.18, 2 C 52.17 -
11
Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-) Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>).
Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25.09.14 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>).
Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.04.05 - 2 C 8.04 -) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013).
...
12
... [Im folgenden befasst sich die Entscheidung mit sehr speziellem Laufbahnrecht von Polizeibeamten, für diese eigentlich recht interessant, für andere Beamte nicht sehr erhellend.]
13
bb) Dem Kläger fehlte im vorliegenden Fall die Beförderungsreife, weil er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (§ 18 Abs. 4 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaates Sachsen - SächsLVOPol - vom 22.11.1999, SächsGVBl. S. 799). Der Kläger ist Polizeihauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11, für eine weitere Beförderung und damit für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens - das Amt des Polizeihauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12 - fehlt ihm mithin die laufbahnrechtliche Voraussetzung.
14
§ 18 Abs. 4 SächsLVOPol ist wirksam. Insbesondere beruht diese Verordnungsregelung mit § 145 Abs. 1 und 2 Sächsisches Beamtengesetz - SächsBG - vom 17.12.1992 (SächsGVBl. S. 615), weitgehend wort- und inhaltsgleich mit der gegenwärtig geltenden Fassung vom 12.05.09 (SächsGVBl. S. 194), auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (1) und ist auch nicht wegen Verstoßes gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG unwirksam (2).
15
(1) § 145 SächsBG ermächtigt das Staatsministerium des Innern, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung die besonderen Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten des Polizeivollzugsdienstes zu regeln (Abs. 1) und dabei von zahlreichen, für andere Beamte unabdingbaren Vorschriften des Sächsischen Beamtengesetzes, u.a. den §§ 19 bis 28 SächsBG, abzuweichen (Abs. 2). Somit kann der Verordnungsgeber nach dem Regelungskonzept des Gesetzgebers das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes in erheblichem Umfang abweichend vom gesetzlich geregelten Laufbahnrecht der anderen Beamten ausgestalten. Hiernach kann er das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes - auch - abweichend von § 19 Abs. 1 SächsBG regeln, wonach eine Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung umfasst, die eine vergleichbare Vorbildung und Ausbildung voraussetzen. Hiervon ist eine Regelung wie die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol gedeckt, die Beförderungen im Falle des prüfungserleichterten Aufstiegs begrenzt.
16
§ 7 SächsLVOPol sieht - außer durch das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Laufbahnprüfungen, § 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol - mehrere Wege für den Erwerb der Befähigung für eine Laufbahngruppe vor: zum einen das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der vorgeschriebenen Laufbahnprüfungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol) und zum anderen den Weg als Aufstiegsbeamter auf der Grundlage der Vorschriften der §§ 17, 18, 22 und 23 SächsLVOPol (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 SächsLVOPol). Für den Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst sind zwei Möglichkeiten vorgesehen: der Aufstieg nach § 17 SächsLVOPol und der prüfungserleichterte Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol. Während im ersteren Fall die Ausbildung drei Jahre dauert, sich in ein fachpraktisches und fachtheoretisches Studium gliedert und mit einer Laufbahnprüfung endet (§ 17 Abs. 3 SächsLVOPol) - was den Anforderungen an Laufbahnbewerber nach § 7 Abs. 1 Nr. 1, § 19 Abs. 3 SächsLVOPol sehr angenähert ist -, sind die beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 Abs. 2 SächsLVOPol zu erfüllenden Anforderungen deutlich geringer: Die Ausbildung dauert lediglich sechs Monate, umfasst eine fachtheoretische Ausbildung von mindestens vier Monaten sowie eine fachpraktische Ausbildung und schließt mit einer Aufstiegsprüfung ab. Diese deutlich geringeren Anforderungen spiegeln sich nach dem Regelungskonzept des Verordnungsgebers in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11. Ähnliche Regelungen finden sich in den laufbahnrechtlichen Bestimmungen für Polizeivollzugsbeamte im Bund (§ 16 Abs. 4 Satz 1 Bundespolizei-Laufbahnverordnung) und etwa in den Ländern Sachsen-Anhalt (§ 19 Abs. 1 Polizeilaufbahnverordnung Sachsen-Anhalt - PolLVO LSA -), Saarland (§ 17 Satz 2 Verordnung über die Laufbahn des saarländischen Polizeivollzugsdienstes - SPolLVO -) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 14 Abs. 5 Satz 2 Polizeilaufbahnverordnung - PolLaufbVO M-V -).
17
(2) Die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol geregelte Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichtertem Aufstieg verstößt nicht gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
18
Das Bundesverfassungsgericht hat eine allgemeine Verordnungsermächtigung zur Regelung des Laufbahnrechts nicht als hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Einstellungshöchstaltersgrenzen im Öffentlichen Dienst durch Rechtsverordnung angesehen (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19). Da Einstellungshöchstaltersgrenzen Zugangsbedingungen zum Beamtenverhältnis festlegen, kommt ihnen - ebenso wie Ruhestandsgrenzen, die Entlassungsbedingungen normieren - statusbildende Funktion zu, sodass eine pauschale Ermächtigung zur Regelung des Laufbahnwesens der Beamten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage genügt (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 68 f.). Materiellrechtlich sind Einstellungshöchstaltersgrenzen unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig. Allerdings stellen Einstellungshöchstaltersgrenzen für den Zugang zum Beamtenverhältnis weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar, sondern dienen eignungsfremden Zwecken und sollen externe, außerhalb des Leistungsgrundsatzes liegende Ziele verwirklichen. Nicht im Leistungsgrundsatz verankerte, eignungsfremde Belange könnten bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 68 ff.).
19
Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichterten Aufstieg im Polizeivollzugsdienst nach § 18 Abs. 4 SächsLVOPol nicht zu übertragen.
20
In formeller Hinsicht ist zu sehen, dass der Gesetzgeber - wie ausgeführt - für Polizeivollzugsbeamte eine spezielle - und weitreichende - Verordnungsermächtigung getroffen hat. Auch ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Ermächtigungsnorm gerade die Laufbahndurchlässigkeit im Polizeivollzugsdienst in den Blick genommen hat und regeln wollte. Der Erlass der Ermächtigungsnorm des § 145 SächsBG Fassung vom 17.12.1992 wurde damit begründet, dass diese Norm Abweichungen von allgemeinen Laufbahngrundsätzen ermöglichen solle, um den besonderen Verhältnissen des Polizeivollzugsdienstes (Einheitslaufbahn) Rechnung zu tragen (LT-Drs. 1/1733, S. 105 zu § 137 SächsBG-E). Die Verwendung des Begriffs "Einheitslaufbahn" zeigt, dass es dem Gesetzgeber gerade um die Ermächtigung zur Regelung der Aufstiegsmöglichkeiten in der Polizei ging. Darüber hinaus betont er bei der Änderung des Sächsischen Beamtengesetzes durch das Dritte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12.03.02 die Besonderheit der Aufstiegsvoraussetzungen für Polizeibeamte (vgl. LT-Drs. 3/4403, S. 28).
21
In materieller Hinsicht verstößt die Regelung des § 18 SächsLVOPol nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Laufbahnprinzip als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Dabei kann dahinstehen, ob § 18 Abs. 4 SächsLVOPol in der Gesamtschau mit den übrigen Bestimmungen zum prüfungserleichterten Aufstieg keinen Eingriffscharakter, sondern lediglich begünstigende Wirkung dahingehend hat, als dem Polizeivollzugsbeamten des mittleren Dienstes der Aufstieg in den gehobenen Dienst ohne Laufbahnprüfung - wenn auch begrenzt bis zum Statusamt der Besoldungsgruppe A 11 - ermöglicht wird. Das Laufbahnprinzip ist in beiden Fällen nicht verletzt.
22
Nach dem Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.02.03 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <273> m.w.N.). Das Laufbahnprinzip verlangt bestimmte Vorbildungen und bestimmte fachbezogene Ausbildungen (in der Regel einen Vorbereitungsdienst), die zur Erlangung der Laufbahnbefähigung in der jeweiligen Laufbahn erfolgreich mit einer Laufbahnprüfung abgeschlossen werden müssen. Aus dem Laufbahnprinzip ergibt sich außerdem, dass ein Beamter aufgrund seiner Befähigung für eine bestimmte Laufbahn regelmäßig als geeignet angesehen wird, jedenfalls diejenigen Dienstposten auszufüllen, die seinem Statusamt entsprechen oder dem nächsthöheren Statusamt zugeordnet sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25.10.11 - 2 VR 4.11 - und vom 20.06.13 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28). Die Laufbahnbefähigung gilt grundsätzlich für die gesamte Laufbahn in der jeweiligen Laufbahngruppe.
23
Die Ermöglichung des Laufbahnaufstiegs unter weitgehendem Verzicht auf die "regulären" laufbahnrechtlichen Voraussetzungen - wie hier beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol - steht ihrerseits in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Laufbahnprinzip, das durch entsprechende Anforderungen an die - auch formale - Qualifikation der Bewerber oder Beamten die Qualität des Öffentlichen Dienstes sicherstellen und einer Ämterpatronage entgegenwirken will. Wenn in einer solchen Konstellation das Ausmaß des Verzichts auf sonst geforderte Qualifikationsmerkmale sich in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit in der Laufbahngruppe spiegelt, trägt dies dem Qualitätssicherungszweck des Laufbahnprinzips Rechnung. Es handelt sich - anders als bei der Einstellungshöchstaltersgrenze - nicht um einen nicht im Leistungsgrundsatz verankerten, leistungsfremden Belang. Eine solche Regelung verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
24
cc) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.
25
Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28.04.05 - 2 C 29.04 -, vom 25.09.14 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10.12.15 - 2 C 28.13 -).
26
Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.
27
Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (...). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.
28
Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.
29
...
30
b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.
31
...
32
...
33
2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG. ...
11
Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-) Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>).
Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25.09.14 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>).
Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.04.05 - 2 C 8.04 -) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013).
...
12
... [Im folgenden befasst sich die Entscheidung mit sehr speziellem Laufbahnrecht von Polizeibeamten, für diese eigentlich recht interessant, für andere Beamte nicht sehr erhellend.]
13
bb) Dem Kläger fehlte im vorliegenden Fall die Beförderungsreife, weil er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (§ 18 Abs. 4 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaates Sachsen - SächsLVOPol - vom 22.11.1999, SächsGVBl. S. 799). Der Kläger ist Polizeihauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11, für eine weitere Beförderung und damit für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens - das Amt des Polizeihauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12 - fehlt ihm mithin die laufbahnrechtliche Voraussetzung.
14
§ 18 Abs. 4 SächsLVOPol ist wirksam. Insbesondere beruht diese Verordnungsregelung mit § 145 Abs. 1 und 2 Sächsisches Beamtengesetz - SächsBG - vom 17.12.1992 (SächsGVBl. S. 615), weitgehend wort- und inhaltsgleich mit der gegenwärtig geltenden Fassung vom 12.05.09 (SächsGVBl. S. 194), auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (1) und ist auch nicht wegen Verstoßes gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG unwirksam (2).
15
(1) § 145 SächsBG ermächtigt das Staatsministerium des Innern, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung die besonderen Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten des Polizeivollzugsdienstes zu regeln (Abs. 1) und dabei von zahlreichen, für andere Beamte unabdingbaren Vorschriften des Sächsischen Beamtengesetzes, u.a. den §§ 19 bis 28 SächsBG, abzuweichen (Abs. 2). Somit kann der Verordnungsgeber nach dem Regelungskonzept des Gesetzgebers das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes in erheblichem Umfang abweichend vom gesetzlich geregelten Laufbahnrecht der anderen Beamten ausgestalten. Hiernach kann er das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes - auch - abweichend von § 19 Abs. 1 SächsBG regeln, wonach eine Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung umfasst, die eine vergleichbare Vorbildung und Ausbildung voraussetzen. Hiervon ist eine Regelung wie die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol gedeckt, die Beförderungen im Falle des prüfungserleichterten Aufstiegs begrenzt.
16
§ 7 SächsLVOPol sieht - außer durch das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Laufbahnprüfungen, § 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol - mehrere Wege für den Erwerb der Befähigung für eine Laufbahngruppe vor: zum einen das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der vorgeschriebenen Laufbahnprüfungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol) und zum anderen den Weg als Aufstiegsbeamter auf der Grundlage der Vorschriften der §§ 17, 18, 22 und 23 SächsLVOPol (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 SächsLVOPol). Für den Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst sind zwei Möglichkeiten vorgesehen: der Aufstieg nach § 17 SächsLVOPol und der prüfungserleichterte Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol. Während im ersteren Fall die Ausbildung drei Jahre dauert, sich in ein fachpraktisches und fachtheoretisches Studium gliedert und mit einer Laufbahnprüfung endet (§ 17 Abs. 3 SächsLVOPol) - was den Anforderungen an Laufbahnbewerber nach § 7 Abs. 1 Nr. 1, § 19 Abs. 3 SächsLVOPol sehr angenähert ist -, sind die beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 Abs. 2 SächsLVOPol zu erfüllenden Anforderungen deutlich geringer: Die Ausbildung dauert lediglich sechs Monate, umfasst eine fachtheoretische Ausbildung von mindestens vier Monaten sowie eine fachpraktische Ausbildung und schließt mit einer Aufstiegsprüfung ab. Diese deutlich geringeren Anforderungen spiegeln sich nach dem Regelungskonzept des Verordnungsgebers in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11. Ähnliche Regelungen finden sich in den laufbahnrechtlichen Bestimmungen für Polizeivollzugsbeamte im Bund (§ 16 Abs. 4 Satz 1 Bundespolizei-Laufbahnverordnung) und etwa in den Ländern Sachsen-Anhalt (§ 19 Abs. 1 Polizeilaufbahnverordnung Sachsen-Anhalt - PolLVO LSA -), Saarland (§ 17 Satz 2 Verordnung über die Laufbahn des saarländischen Polizeivollzugsdienstes - SPolLVO -) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 14 Abs. 5 Satz 2 Polizeilaufbahnverordnung - PolLaufbVO M-V -).
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(2) Die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol geregelte Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichtertem Aufstieg verstößt nicht gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
18
Das Bundesverfassungsgericht hat eine allgemeine Verordnungsermächtigung zur Regelung des Laufbahnrechts nicht als hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Einstellungshöchstaltersgrenzen im Öffentlichen Dienst durch Rechtsverordnung angesehen (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19). Da Einstellungshöchstaltersgrenzen Zugangsbedingungen zum Beamtenverhältnis festlegen, kommt ihnen - ebenso wie Ruhestandsgrenzen, die Entlassungsbedingungen normieren - statusbildende Funktion zu, sodass eine pauschale Ermächtigung zur Regelung des Laufbahnwesens der Beamten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage genügt (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 68 f.). Materiellrechtlich sind Einstellungshöchstaltersgrenzen unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig. Allerdings stellen Einstellungshöchstaltersgrenzen für den Zugang zum Beamtenverhältnis weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar, sondern dienen eignungsfremden Zwecken und sollen externe, außerhalb des Leistungsgrundsatzes liegende Ziele verwirklichen. Nicht im Leistungsgrundsatz verankerte, eignungsfremde Belange könnten bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 68 ff.).
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Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichterten Aufstieg im Polizeivollzugsdienst nach § 18 Abs. 4 SächsLVOPol nicht zu übertragen.
20
In formeller Hinsicht ist zu sehen, dass der Gesetzgeber - wie ausgeführt - für Polizeivollzugsbeamte eine spezielle - und weitreichende - Verordnungsermächtigung getroffen hat. Auch ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Ermächtigungsnorm gerade die Laufbahndurchlässigkeit im Polizeivollzugsdienst in den Blick genommen hat und regeln wollte. Der Erlass der Ermächtigungsnorm des § 145 SächsBG Fassung vom 17.12.1992 wurde damit begründet, dass diese Norm Abweichungen von allgemeinen Laufbahngrundsätzen ermöglichen solle, um den besonderen Verhältnissen des Polizeivollzugsdienstes (Einheitslaufbahn) Rechnung zu tragen (LT-Drs. 1/1733, S. 105 zu § 137 SächsBG-E). Die Verwendung des Begriffs "Einheitslaufbahn" zeigt, dass es dem Gesetzgeber gerade um die Ermächtigung zur Regelung der Aufstiegsmöglichkeiten in der Polizei ging. Darüber hinaus betont er bei der Änderung des Sächsischen Beamtengesetzes durch das Dritte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12.03.02 die Besonderheit der Aufstiegsvoraussetzungen für Polizeibeamte (vgl. LT-Drs. 3/4403, S. 28).
21
In materieller Hinsicht verstößt die Regelung des § 18 SächsLVOPol nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Laufbahnprinzip als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Dabei kann dahinstehen, ob § 18 Abs. 4 SächsLVOPol in der Gesamtschau mit den übrigen Bestimmungen zum prüfungserleichterten Aufstieg keinen Eingriffscharakter, sondern lediglich begünstigende Wirkung dahingehend hat, als dem Polizeivollzugsbeamten des mittleren Dienstes der Aufstieg in den gehobenen Dienst ohne Laufbahnprüfung - wenn auch begrenzt bis zum Statusamt der Besoldungsgruppe A 11 - ermöglicht wird. Das Laufbahnprinzip ist in beiden Fällen nicht verletzt.
22
Nach dem Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.02.03 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <273> m.w.N.). Das Laufbahnprinzip verlangt bestimmte Vorbildungen und bestimmte fachbezogene Ausbildungen (in der Regel einen Vorbereitungsdienst), die zur Erlangung der Laufbahnbefähigung in der jeweiligen Laufbahn erfolgreich mit einer Laufbahnprüfung abgeschlossen werden müssen. Aus dem Laufbahnprinzip ergibt sich außerdem, dass ein Beamter aufgrund seiner Befähigung für eine bestimmte Laufbahn regelmäßig als geeignet angesehen wird, jedenfalls diejenigen Dienstposten auszufüllen, die seinem Statusamt entsprechen oder dem nächsthöheren Statusamt zugeordnet sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25.10.11 - 2 VR 4.11 - und vom 20.06.13 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28). Die Laufbahnbefähigung gilt grundsätzlich für die gesamte Laufbahn in der jeweiligen Laufbahngruppe.
23
Die Ermöglichung des Laufbahnaufstiegs unter weitgehendem Verzicht auf die "regulären" laufbahnrechtlichen Voraussetzungen - wie hier beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol - steht ihrerseits in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Laufbahnprinzip, das durch entsprechende Anforderungen an die - auch formale - Qualifikation der Bewerber oder Beamten die Qualität des Öffentlichen Dienstes sicherstellen und einer Ämterpatronage entgegenwirken will. Wenn in einer solchen Konstellation das Ausmaß des Verzichts auf sonst geforderte Qualifikationsmerkmale sich in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit in der Laufbahngruppe spiegelt, trägt dies dem Qualitätssicherungszweck des Laufbahnprinzips Rechnung. Es handelt sich - anders als bei der Einstellungshöchstaltersgrenze - nicht um einen nicht im Leistungsgrundsatz verankerten, leistungsfremden Belang. Eine solche Regelung verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
24
cc) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.
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Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28.04.05 - 2 C 29.04 -, vom 25.09.14 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10.12.15 - 2 C 28.13 -).
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Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.
27
Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.11 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (...). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.
28
Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.
29
...
30
b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.
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2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG. ...