Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 03.08.17 - 6 B 829/17 -

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 L 3078/17

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
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G r ü n d e :
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Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Die vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Abänderung des angefochtenen Beschlusses, mit dem der Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet worden ist, den Antragsteller vorläufig am dritten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens 2017 für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes (dazu 1.) teilnehmen zu lassen. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass der Ausschluss des Antragstellers vom weiteren Auswahlverfahren rechtswidrig ist. Zwar genügt die Dokumentation der Auswahlerwägungen bezüglich des zweiten Verfahrensabschnitts den Anforderungen (2.). Rechtsfehlerhaft ist aber, dass die dienstlichen Beurteilungen nicht erkennbar berücksichtigt worden sind (3.).
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1. Gemäß § 19 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen, zuletzt geändert durch Art. 13 des Gesetzes vom 7.04.17, GV. NRW. S. 414 (LVOPol) können Beamte zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes zugelassen werden, die die Ausbildung an der Fachhochschule abgeleistet haben, wenn sie unter anderem am Auswahlverfahren (§ 20 LVOPol) erfolgreich teilgenommen haben. Nach § 20 Abs. 3 LVOPol dient das Auswahlverfahren der Feststellung, inwieweit die Bewerber für eine Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III geeignet sind (Satz 1). Eine Auswahlkommission gibt eine Empfehlung zur Eignung der Bewerber ab (Satz 2). Das Nähere regelt das für Inneres zuständige Ministerium (Satz 3). Das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen hat Regelungen zum Ablauf des Auswahlverfahrens mit Erlass vom 18. Oktober 2016 - 403-27.13.02 - getroffen. Das Verfahren ist danach in drei Abschnitte gegliedert. Jeder Abschnitt für sich muss zunächst erfolgreich absolviert werden (Nr. 4.1 des Erlasses). Der erste Abschnitt besteht aus einem Test zur Überprüfung der intellektuellen Leistungsfähigkeit und einem Persönlichkeitsstrukturtest (Nr. 4.2 des Erlasses). Der zweite Abschnitt ist ein Assessment-Center mit Gruppendiskussion, Rollenspiel, Präsentation/Kurzvortrag und einem Einzelinterview (Nr. 4.3 des Erlasses). Die Beobachtung und Bewertung erfolgt hierbei durch eine Auswahlkommission, die bei den ersten drei Stationen aus zwei Psychologen eines externen Dienstleisters, der Deutschen Gesellschaft für Personalwesen e.V. (DGP e.V.), sowie zwei besonders geschulten Polizeibeamten des Laufbahnabschnitts III besteht. Das Einzelinterview wird von einem Prüfer der DGP e.V. und einem Polizeibeamten durchgeführt und bewertet.
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2. Mit den dem Senat im Beschwerdeverfahren vorliegenden Unterlagen, die vor dem Ausschluss des Antragstellers vom weiteren Auswahlverfahren erstellt worden sind, hat der Antragsgegner seinen Dokumentationspflichten genügt.
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Nach ständiger Rechtsprechung zu beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitigkeiten um Beförderungsämter folgt aus Art. 33 Abs. 2 i. V. m. Art. 19 Abs. 4 GG die Verpflichtung des Dienstherrn, die seiner Entscheidung zugrunde liegenden wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen und dem unterlegenen Bewerber im Wege der Akteneinsicht zugänglich zu machen, um ihm und ggf. dem Gericht eine sachgerechte Kontrolle zu ermöglichen.
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Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 9.07.07 - 2 BvR 206/07 -, NVwZ 2007, 1178 = juris, Rn. 20 ff.; BVerwG, Beschluss vom 27.05.14 - 1 WB 55.13 -, juris, Rn. 27; OVG NRW, Urteil vom 21.06.12 - 6 A 1991/11 -, DÖD 2012, 228 = juris, Rn. 89, sowie Beschluss vom 25. August 2014 - 6 B 759/14 ‑, juris, Rn. 34.
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Bei mündlichen Prüfungen gebieten weder das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) noch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG eine umfassende Protokollierung, insbesondere kein Wortprotokoll. Sie verlangen lediglich hinreichende verfahrensmäßige Vorkehrungen, um das Prüfungsgeschehen auch nachträglich noch aufklären zu können.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 1996 - 1 BvR 961/94 -, juris, Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 6. September 1995 - 6 C 18.93 -, BVerwGE 99, 185 = juris, Rn. 21 f., sowie Beschluss vom 31.03.1994 - 6 B 65.93 -, juris, Rn. 5 ff.
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Bei der im Streitfall erstrebten Zulassung zum dritten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens für die Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes geht es zum einen nicht um eine nicht rückgängig zu machende Beförderung, sondern zunächst um die Zulassung zu einem weiteren Prüfungsabschnitt. Zum anderen steht anders als bei der Bewertung einer mündlichen Prüfung - und im Übrigen auch anders als bei einem Intelligenztest, wie er Gegenstand des ersten Verfahrensabschnitts war - bei einer im Wege eines Assessment-Centers getroffenen Auswahlentscheidung nicht die Prüfung von Fähigkeiten, Wissen oder Kenntnissen im Vordergrund. Vielmehr geht es um die naturgemäß subjektive Bewertung der Kompetenzen und der Persönlichkeit des Bewerbers, die sich einer Einordnung in die Kategorien „richtig“ oder „falsch“ weitgehend entzieht und exakter tatsächlicher Erkenntnis nicht zugänglich ist. Solche Entscheidungen unterliegen zwar gleichwohl der gerichtlichen Kontrolle, allerdings nur dahingehend, ob der rechtliche Rahmen oder die anzuwendenden Begriffe verkannt worden sind, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen worden ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt worden sind oder ob gegen Verfahrensvorschriften verstoßen worden ist.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.11.09 - 6 B 1493/09 -, NVwZ-RR 2010, 159 = juris, Rn. 7 f.
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Die Bewertung in einem Assessment-Center-Verfahren ist - wie eine Beurteilung - auch nur in einem eingeschränkten Maß plausibel zu machen. Dies wirkt sich auf die Anforderungen an die Dokumentation aus. Die zugrunde liegenden Tatsachen bedürfen nur insoweit einer konkreten Darlegung, als der Dienstherr sich erkennbar auf konkrete, aus dem Gesamtsachverhalt herausgelöste Einzelvorkommnisse stützt. Werturteile, die auf einer Vielzahl von Eindrücken beruhen, sind lediglich so weit plausibel zu machen und zu dokumentieren, dass das Verwaltungsgericht sie im Rahmen der für Akte wertender Erkenntnis geltenden Prüfungsmaßstäbe nachprüfen kann.
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Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 18. August 2011 - 5 ME 212/11 -, juris, Rn. 13, m.w.N.; Sächs. OVG, Beschluss vom 3.09.04 - 3 BS 167/04 -, juris, Rn. 17; vgl. für Beurteilungen etwa OVG NRW, Beschluss vom 3.09.09 - 6 B 583/09 -, juris, Rn. 6, m.w.N.
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Dies zugrunde gelegt, ist eine Dokumentation erforderlich, die erkennen lässt, worauf das von den Bewerbern erzielte Ergebnis beruht. Der Dienstherr muss den Verlauf des Assessment-Centers nicht in der Art einer Niederschrift protokollieren. Vielmehr reicht es aus, wenn der Verlauf der einzelnen Stationen des Assessment-Centers, d.h. deren Gegenstand sowie die (Teil-)Bewertungen, in Grundzügen nachvollziehbar dokumentiert ist. Dies kann mit Protokollen oder Bewertungsbögen, aber auch in einer Begründung des abschließenden Vorschlags des Auswahlgremiums erfolgen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.05.04 - 1 B 300/04 -, NVwZ-RR 2004, 771 = juris, Rn. 17; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 27.01.12 - OVG 6 S 50.11 -, juris, Rn. 5.
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Auf etwaige Rügen hin kann, wie dies im Prüfungsrecht für mündliche Prüfungen anerkannt ist,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 1995 - 6 C 18.93 -, a. a. O., Rn. 22,
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gegebenenfalls eine nähere Konkretisierung der Bewertung erfolgen.
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Diesen Anforderungen genügen die Aufzeichnungen, die dem Senat zum zweiten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens vorliegen. Der Antragsgegner hat die Fragestellungen und Themen der Gruppendiskussion, des Rollenspiels und des Kurzvortrags benannt sowie den Interview-Leitfaden für das strukturierte Einzelinterview übermittelt, der verschiedene Fragen zu einzelnen Kompetenzen enthält. Ferner hat er die von den Mitgliedern der Auswahlkommission jeweils gefertigten Mitschriften und Einzelbewertungen, die auf dieser Grundlage ermittelten Bewertungen der „Anforderungsdimensionen“ (Kompetenzen) in den jeweiligen Stationen sowie das daraus errechnete Gesamtergebnis vorgelegt. Zu Recht hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass es in einem Assessment-Center „erwartete Antworten“ oder einen Erwartungshorizont, wie man ihn von sonstigen Prüfungen kennt, nicht gibt. Vielmehr werden im streitgegenständlichen Testverfahren Kompetenzen wie soziale Sensibilität, Auftreten, strategisches Denken, Konfliktfähigkeit/Kontakt, Entscheidungs- und Umsetzungsfähigkeit sowie Mitarbeiter- und Teamführungsfähigkeit anhand von Beobachtungen des Verhaltens der Bewerber durch die Mitglieder der Auswahlkommission (sog. Beobachter) bewertet. Hierzu hat der Dienstherr in Zusammenarbeit mit dem externen Dienstleister im Vorhinein „Anforderungsdimensionen und Operationalisierungen“ der einzelnen Stationen bestimmt, d.h. die jeweils zu prüfenden Kompetenzen und das diesen zugeordnete beobachtbare Verhalten („Verhaltensanker“) festgelegt.
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Die vom Verwaltungsgericht aufgegriffene Nummerierung der protokollierten Wortbeiträge der Teilnehmer bildet, wie der Antragsgegner mit der Beschwerde plausibel ausführt, allein die zeitliche Reihenfolge ab. Mit dem Beschwerdevorbringen wird weiter nachvollziehbar dargelegt, dass es in inhaltlicher Hinsicht auch beim Kurzvortrag keine bestimmten vorfestgelegten Erwartungen gab, es also nicht um „richtig“ oder „falsch“ ging, sondern um die Ermittlung der Kompetenzen „Auftreten“, „Strategisches Denken“ sowie „Entscheidungs- und Umsetzungsfähigkeit“. Mit dem Beschwerdevorbringen wird weiter nachvollziehbar dargelegt, dass es in inhaltlicher Hinsicht auch beim Kurzvortrag keine bestimmten vorfestgelegten Erwartungen gab, es also nicht um „richtig“ oder „falsch“ ging, sondern um die Ermittlung der Kompetenzen „Auftreten“, „Strategisches Denken“ sowie „Entscheidungs- und Umsetzungsfähigkeit“.
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Das Vorbringen der Beteiligten enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die Aufgabenstellungen oder die Bewertung der Leistungen bzw. Kompetenzen des Antragstellers im Assessment-Center rechtsfehlerhaft waren. Konkrete Rügen hat der Antragsteller bisher nicht erhoben.
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Bewertungsfehler ergeben sich, anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, auch nicht daraus, dass bei der Bewertung einzelner Prüfungsleistungen deutliche Punktedifferenzen zu verzeichnen sind. Der Bewertung lagen ausweislich der im erstinstanzlichen sowie im Beschwerdeverfahren vorgelegten Unterlagen einheitliche Vorgaben sowohl zu den Bewertungsschlüsseln („Operationalisierungen“) als auch zu den Punktwerten (von 1 = Anforderungen erfüllt bis 6 = Anforderungen nicht erfüllt) vor. Dass die Punktvergabe stark differiert, lässt bei den in hohem Maße subjektiv geprägten Bewertungen von Kompetenzen und Persönlichkeitseigenschaften für sich genommen noch nicht auf Bewertungsfehler schließen. Eine hinreichende Verlässlichkeit und Objektivität des Bewertungsergebnisses wird durch ein Mehr-Augen-Prinzip sowie die Überprüfung der Kompetenzen in verschiedenen Stationen erzielt: Jeweils mehrere Mitglieder der Auswahlkommission (bei den ersten drei Stationen vier, bei der letzten Station zwei) geben unabhängig voneinander ihr Votum ab, vergeben also bei jeder Station für die zu betrachtenden Kompetenzen jeweils eine Punktzahl. Anschließend erfolgt - mit der Möglichkeit der Änderung - eine Diskussion der Bewertungen, die eine Erläuterung der jeweiligen Punktvergabe einschließt. Kommt es nicht zu einer Konsensentscheidung, wird aus den Einzelbewertungen ein arithmetischer Mittelwert gebildet, der schließlich in den aus den Werten der einzelnen Stationen gebildeten Gesamtwert eingeht.
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In Bezug auf den Bericht „Ergebnis der AC-Stationen“ rügt der Antragsteller ohne Erfolg, die verschriftlichte Bewertung sei nicht schlüssig. Der Senat vermag nicht zu erkennen, dass der vom Antragsteller angesprochene freitextliche Bericht des Psychologen Wagenschieber relevant war für die Entscheidung, ihn nicht zum dritten Verfahrensabschnitt zuzulassen. Maßgeblich dafür war ausweislich des Bescheids vom 14.06.17 lediglich der Punktwert von 3,5, der wie vorstehend beschrieben anhand der Bewertungen der Auswahlkommission ermittelt worden ist.
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3. Die Entscheidung, den Antragsteller zum dritten Abschnitt des Auswahlverfahrens und damit zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes nicht zuzulassen, ist jedoch deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Antragsgegner hierbei dienstliche Beurteilungen nicht erkennbar berücksichtigt hat.
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a. Dem Dienstherrn ist eine verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und gegebenenfalls in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Laufbahn wesentlich hinausgehende Eignung für den Aufstieg besitzt bzw. erwarten lässt, ferner eine Ermessensermächtigung hinsichtlich der Frage, wie viele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zum Aufstieg zugelassen werden. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich insoweit darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob diese eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2017 - 1 WB 2.16 -, juris, Rn. 45; Bay. VGH, Beschluss vom 16.04.15 - 3 CE 15.815 -, juris, Rn. 41.
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Zu den rechtlichen Bindungen, denen der Dienstherr dabei unterworfen ist, gehört insbesondere diejenige gemäß Art. 33 Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte hat. Diese Vorschrift beansprucht Geltung bereits für den Zugang zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss erst die Voraussetzung für den Laufbahnaufstieg ist, auch wenn die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnaufstieg kein öffentliches Amt verleiht und nicht über eine Beförderung entscheidet. In der Sache kommt sie aber einer vorweggenommenen Beförderungsentscheidung nahe, weil sie wie die Vergabe eines Beförderungsdienstpostens zur Erprobung eine notwendige Voraussetzung einer nachfolgenden Beförderung darstellt. Bereits das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung muss daher als leistungsbezogene Vorentscheidung dem Leistungsgrundsatz genügen. Dies gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Qualifikation der Bewerber als auch für die Festlegung einer Rangfolge unter mehreren geeigneten Beamten.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 2008 - 2 BvR 2571/07 -, NVwZ 2009, 389 = juris, Rn. 10; BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2017 - 1 WB 2.16 -, juris, Rn. 26, und Urteil vom 26.09.12 - 2 C 74.10 -, BVerwGE 144, 186 = juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 5.11.07 - 6 A 1249/06 -, juris, Rn. 5; Bay. VGH, Beschluss vom 16.04.15 - 3 CE 15.815 -, juris, Rn. 50.
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Der Beamte hat einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr das ihm bei der Entscheidung über die Bewerbung zu Gebote stehende Auswahlermessen fehlerfrei ausübt (Bewerbungsverfahrensanspruch). Er kann insbesondere verlangen, dass die Auswahl - auch für die Ausbildung zum Laufbahnaufstieg - nur nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung getroffen wird. Das verlangt im Grundsatz die Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber, die jedenfalls nicht vollständig außer Betracht gelassen werden dürfen. Dabei verschafft die gleiche Beurteilungsnote in einem höheren Statusamt im Allgemeinen einen Qualifikationsvorsprung, weil an den Inhaber eines höheren Statusamts höhere Leistungsanforderungen gestellt werden.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5.11.07 - 6 A 1249/06 -, juris, Rn. 6; Bay. VGH, Beschluss vom 16.04.15 - 3 CE 15.815 -, juris, Rn. 51 f.; Sächs. OVG, Beschluss vom 25. September 2013 - 2 B 436/13 -, juris, Rn. 14.
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Obwohl sich ein Vergleich aussagekräftiger und hinreichend aktueller dienstlicher Beurteilungen als Grundlage einer Auswahlentscheidung eignet, ist der Dienstherr verfassungsrechtlich nicht gezwungen, die Auswahlentscheidung allein nach Aktenlage zu treffen. Anhand welcher Mittel die Behörden die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber feststellen, ist durch Art. 33 Abs. 2 GG nicht im Einzelnen festgelegt; das Bestenausleseprinzip gibt also nicht vor, auf welche Weise die Qualifikationsfeststellung zu erfolgen hat. Hinsichtlich der Frage, inwieweit der Dienstherr mögliche weitere anerkannte Auswahlinstrumente wie strukturierte Auswahlgespräche, Assessment-Center-Verfahren und Intelligenz- sowie Persönlichkeitsstrukturtests ergänzend zur dienstlichen Beurteilung heranzieht und wie er diese gewichtet, kommt ihm vielmehr ein Beurteilungsspielraum zu.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.05.11 - 2 BvR 764/11 -, IÖD 2011, 218 = juris, Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom 21.06.12 - 6 A 1991/11 -, OVGE MüLü 66, 117 = juris, Rn. 87; Sächs. OVG, Beschluss vom 25.09.13 - 2 B 436/13 -, juris, Rn. 15; zur Heranziehung solcher Instrumente nunmehr auch § 2 Sätze 2, 3 LVO NRW.
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Soweit die Rechtsprechung im Hinblick auf Auswahlentscheidungen, die Beförderungen oder an den Grundsätzen der Bestenauslese orientierte Dienstpostenübertragungen betreffen, postuliert, dienstlichen Beurteilungen komme insoweit das ausschlaggebende Gewicht zu,
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vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.14 ‑ 2 VR 1.14 -, IÖD 2015, 38 = juris, Rn. 20 ff., und vom 20.06.13 - 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20 = juris, Rn. 21 ff.,
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gilt das für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III, mithin für den Aufstieg vom Laufbahnabschnitt II in den Laufbahnabschnitt III, nicht. Denn während die durch dienstliche Beurteilungen getroffenen Bewertungen grundsätzlich aussagekräftig sind, wenn und weil ein Beamter nach seiner Beförderung in derselben Laufbahn bleibt, in der er die geforderten Fertigkeiten - wenn auch bezogen auf ein niedrigeres Statusamt - bereits unter Beweis gestellt hat, bringen der Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn bzw. den nächsthöheren Laufbahnabschnitt und nicht zuletzt auch die insoweit zu absolvierende Ausbildung regelmäßig grundlegend andere Anforderungen mit sich. In diesem Fall ist eine Einschätzung des Verordnungsgebers, die aus dienstlichen Beurteilungen zu gewinnende Eignungsaussage sei insoweit durch weitere gleichrangige Auswahlinstrumente zu ergänzen, die zum Vorliegen der erforderlichen Kompetenzen Aussagen zu treffen geeignet sind, aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.06.12 - 6 A 1991/11 - a. a. O., Rn. 92 ff. (für das Eignungsfeststellungsverfahren bei Schulleiterstellen); Sächs. OVG, Beschluss vom 25. September 2013 - 2 B 436/13 -, juris, Rn. 15; OVG S.-A., Beschluss vom 2.04.10 - 1 M 74/10 -, juris, Rn. 19.
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Diesen Auswahlinstrumenten kann bei entsprechender sachlicher Rechtfertigung im Einzelfall auch überwiegendes Gewicht zukommen.
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b. Gemessen hieran verfehlt die Entscheidung, den Antragsteller zum dritten Abschnitt des Auswahlverfahrens und damit zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III nicht zuzulassen, die Anforderungen. Es fehlt an einer den Beurteilungsspielraum des Dienstherrn ausfüllenden Regelung dazu, dass, in welcher Weise und mit welchem Gewicht dienstliche Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen sind (aa.). Die Einbeziehung der Beurteilungen in die Qualifikationsfeststellungen darf auch nicht aus den mit der Beschwerde angeführten Gründen unterbleiben (bb.). Es kann ferner nicht angenommen werden, dass sich der Fehler im Fall des Antragstellers nicht auswirkt (cc.).
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aa. Es ist nicht sichergestellt, dass dienstliche Beurteilungen in dem hier gewählten gestuften Verfahren der Zulassung Berücksichtigung finden, das sich in die Zulassung zum Auswahlverfahren, die Zulassung zu dessen zweitem Abschnitt, die Zulassung zu dessen drittem Abschnitt und schließlich die Zulassung zur Förderphase gemäß § 21 LVOPol gliedert.
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Die verordnungsrechtlichen Vorgaben enthalten hierzu keine Regelung. § 19 Abs. 1 Satz 1 LVOPol bestimmt, dass Beamte zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes zugelassen werden können, die die Ausbildung an der Fachhochschule abgeleistet haben, wenn sie - unter anderem - sich nach der II. Fachprüfung in einer Dienstzeit von mindestens sechs Jahren bewährt haben und der Leiter der Behörde eine Teilnahme am Auswahlverfahren befürwortet, weil sie nach ihrer Persönlichkeit für den höheren Polizeivollzugsdienst geeignet erscheinen (Nr. 1) und am Auswahlverfahren (§ 20 LVOPol) erfolgreich teilgenommen haben (Nr. 3). Dass § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVOPol - anders als vergleichbare Vorschriften wie etwa § 19 Abs. 1 LVO NRW, § 13 Abs. 1 Nr. 1 LVOFeu NRW - nur eine Eignung nach der Persönlichkeit, nicht auch eine aus der fachlichen Leistung und Befähigung abzuleitende Eignung verlangt, legt eine Einbeziehung der erbrachten Leistungen und damit der dienstlichen Beurteilungen in das Behördenleitervotum nicht nahe. Zur nachfolgenden Auswahl der Bewerber bestimmt § 20 Abs. 3 LVOPol, dass das Auswahlverfahren, in dem eine Auswahlkommission eine Empfehlung abgibt, der Feststellung dient, inwieweit die Bewerber für eine Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III geeignet sind.
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In dem ergänzenden Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Oktober 2016 ist die Einbeziehung der Aussagen dienstlicher Beurteilungen gleichfalls nicht vorgesehen. Nach der Anlage zu diesem Erlass sind zwar die Ergebnisse der letzten beiden Regelbeurteilungen (Gesamtnote und Hauptmerkmale) aufzuführen; es ist aber keine Bestimmung dazu getroffen, in welcher Weise diese Informationen zu verwerten wären. Nach dem weiteren Erlass vom 4. August 2015 - 403.27.12.01 - betreffend das Behördenleitervotum gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVO Pol sind „hinsichtlich der Bewertung der jeweiligen Persönlichkeit“ neben der (wohl kaum einmal fraglichen) Ernsthaftigkeit der Bewerbung insbesondere die Leistungs- und Führungsmotivation sowie die sozialen Kompetenzen zu hinterfragen. Weiter ist bestimmt, dass das Ergebnis der dienstlichen Beurteilungen in die Bewertung einfließen kann (Hervorhebung nur hier). Zwingend ist das demnach nicht; im Gegenteil ist weiter ausdrücklich festgelegt, dass das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung nicht ausschlaggebend ist. Dies erscheint auch folgerichtig, da in dem Votum entsprechend der Vorgabe des § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVOPol lediglich eine Bewertung der Persönlichkeit, also nicht der Leistungen und der Befähigung erfolgen soll.
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Soweit der Antragsgegner nunmehr im Beschwerdeverfahren hiervon abweichend vorgetragen hat, die dienstlichen Beurteilungen würden berücksichtigt (Schriftsatz vom 27.07.17), ist diese Behauptung ohne jede Erläuterung geblieben und kann daher nicht zugrunde gelegt werden.
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Dass der Antragsgegner sich im Rahmen des ihm zukommenden Spielraums dafür entscheiden könnte, eine - zwingende - Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung bereits bei der Vorauswahl für die Teilnahme am Auswahlverfahren vorzusehen, wie dies beispielsweise in § 36 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 BLV der Fall ist, und die Entscheidung in diesem Fall zwar rechtsfehlerhaft wäre, den zum Auswahlverfahren zugelassenen Antragsteller aber nicht in seinen Rechten verletzte, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Denn unabhängig von der Frage, ob eine Berücksichtigung - und welche - bei der Zulassung zum Auswahlverfahren ausreichend wäre, sind dies hypothetische Überlegungen, die wiederum voraussetzen, dass der Antragsgegner von dem ihm zustehenden Spielraum in der geschilderten Weise Gebrauch macht. Dieser Entscheidung kann das Gericht nicht vorgreifen.
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bb. Die Einbeziehung der dienstlichen Beurteilungen ist auch nicht aus den vom Antragsgegner angeführten Gründen bei der hier streitgegenständlichen Auswahlentscheidung über die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III verzichtbar.
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Dem Einwand, den dienstlichen Beurteilungen seien keine verlässlichen Aussagen für die Eignung der Bewerber für den Laufbahnaufstieg zu entnehmen, folgt der Senat nicht. Hierfür reicht das Vorbringen nicht aus, die Wahrnehmung der Aufgaben, die Angehörigen der 2. Laufbahngruppe, 2. Einstiegsamt, regelmäßig übertragen würden, setze in deutlich höherem Maß als in der 2. Laufbahngruppe, 1. Einstiegsamt, Mitarbeiterführungsfähigkeit und eigenständige analytische Fähigkeit voraus. Dienstliche Beurteilungen beruhen regelmäßig auf Beobachtungen während einer längeren persönlichen Zusammenarbeit. Regelbeurteilungen erfassen im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen nach den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien, Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 29. Februar 2016 - 403.26.00.05 -, MBl. NRW. 2016 S. 226 - im Folgenden: BRL Pol -, einen Zeitraum von drei Jahren (vgl. Ziffer 3.1). Sie verhalten sich nach Ziffer 6.1 unter anderem zu den Aspekten Arbeitsorganisation (Planung und zielgerichtete Ausrichtung von Arbeitsabläufen, Prioritäten berücksichtigen, Effizienz), Arbeitseinsatz (Initiative und Selbständigkeit, Ausdauer und Belastbarkeit), Arbeitsweise (Analytische Fähigkeit, Entscheidungsfreude, Urteilsfähigkeit), Leistungsgüte, Veränderungskompetenz (Bereitschaft, sich neuen Anforderungen zu stellen, aktive und passive Kritikfähigkeit, Bereitschaft zum lebenslangen Lernen) sowie Soziale Kompetenz (Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen sowie Vorgesetzten, Wertschätzung und Teamfähigkeit, Verantwortungsbereitschaft und Zuverlässigkeit). Die Beurteilungen äußern sich nach Ziffer 7 BRL Pol ausdrücklich auch zu Gesichtspunkten, die für die berufliche Entwicklung von Bedeutung sind. Ihnen können demnach durchaus Aussagen etwa zu den Kriterien (in der Terminologie des Antragsgegners: „Dimensionen“) soziale Sensibilität, Auftreten, strategisches Denken, Konfliktfähigkeit/Kontakt und Entscheidungs-/Umsetzungsfähigkeit zu entnehmen sein, Aspekten also, die für die streitgegenständliche Zulassungsentscheidung nach dem Vortrag des Antragsgegners bedeutsam sind.
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Zur Validität von Vorgesetztenbeurteilungen allgemein auch Günther DÖD 2016, 117 (120, 125).
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Intelligenztests, strukturierte Auswahlgespräche, Assessment-Center-Verfahren und ähnliche Verfahren stellen demgegenüber stets nur eine Momentaufnahme in einer Prüfungssituation dar und bevorzugen diejenigen, die mit solchen Situationen gut umgehen und die Erwartungen der Gutachter- bzw. Beobachterseite leicht erfassen können.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.06.12 - 6 A 1991/11 -, a. a. O., Rn. 95; Beschluss vom 5. November 2007 - 6 A 1249/06 -, juris, Rn. 13.
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Ohne Erfolg beruft sich der Antragsgegner weiter darauf, die Einbeziehung der Beurteilungen in die Auswahlentscheidung scheitere an der Heterogenität der statusrechtlichen Ämter der Bewerber (A 9 bis A 12) und bewirke eine unzulässige Altersdiskriminierung. Eine Altersdiskrimierung liegt nach seiner Auffassung darin, dass lebens- und dienstjüngere Beamte, auf die er aufgrund ihrer Leistungsstärke auch zurückgreifen wolle und müsse, in der Regel unter Berücksichtigung ihrer Statusamtsbezogenheit,
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vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2015 - 1 B 1327/14 -, RiA 2015, 225 = juris, Rn. 13 m.w.N.,
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über schlechtere Beurteilungen verfügen als lebens- und dienstältere Beamte, so dass die Einbeziehung dienstlicher Beurteilungen letztere begünstigte. Die von der Rechtsprechung gebilligte - wenngleich nicht zwingende - Praxis, in Konkurrenzen um Stellenbesetzungen Beurteilungen von Bewerbern aus unterschiedlichen Statusämtern in der Weise vergleichbar zu machen, dass die um einen Punktwert besser ausgefallene Beurteilung im rangniedrigeren Amt der im ranghöheren Amt erteilten Beurteilung gleichgestellt wird,
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vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 30.11.15 - 6 B 1080/15 -, DÖD 2016, 160 = juris, Rn. 26,
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stieße hier in der Tat an Grenzen, weil üblicherweise und so auch im Streitfall in den dienstlichen Beurteilungen der Polizeibeamten in Nordrhein-Westfalen nur die oberen drei Notenstufen ausgeschöpft werden.
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Unabhängig von der Frage, ob die genannten Einwände ansonsten tragfähig sind, greifen sie jedenfalls deshalb nicht durch, weil ihnen durch die Gestaltung der Einbeziehung der dienstlichen Beurteilungen in die Auswahlentscheidung begegnet werden kann. Dies kann nicht nur an unterschiedlicher Stelle innerhalb des hier vorgesehenen gestuften Auswahlverfahrens, sondern auch in unterschiedlicher Weise, ggfs. auch in einer Kombination mehrerer Wege erfolgen; das Gericht kann dies dem Dienstherrn weder vorgeben noch muss es dies. Nur beispielhaft sei für eine Vorgehensweise, die die Bedenken des Antragsgegners vermeidet, verwiesen auf § 36 Abs. 2 Satz 2 BLV, wonach für die Zulassung zum Auswahlverfahren für die fachspezifische Qualifizierung für den Aufstieg in den gehobenen Dienst unter anderem Voraussetzung ist, dass die Bewerber in der letzten dienstlichen Beurteilung mit der höchsten oder zweithöchsten Note ihrer Besoldungsgruppe oder Funktionsebene beurteilt worden sind.
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Vgl. auch (zu der im bayerischen Laufbahnrecht vorgesehenen Kontingentierung) Bay. VGH, Beschluss vom 16.04.15 - 3 CE 15.815 -, juris.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.